پایگاه خبری تحلیلی ایراسین، بودجه در ساده‌ترین نگاه سندی مالی بوده که وضعیت منابع و مصارف دولت را طی یک سال به نمایش می‌گذارد. اما در نگاهی عمیق‌تر، کارکرد بودجه فراتر از یک سند حسابداری بوده و آینه‌ای از وضعیت نهادی، توسعه‌ای، ساختاری و درجه ثبات اقتصادی کشور است. طرف درآمدها بسته به اینکه مالیات‌ستانی چقدر عالانه، فراگیر، غیراختلال‌زا، مشوق فعالیت‌های ارزش‌افزا و محدودکننده فعالیت‌های ارزش‌زدا باشد و همچنین طرف هزینه‌ها بسته به اینکه تا چه اندازه ماهیت و صحت هزینه‌ها از ناحیه برنامه‌های توسعه تأیید شده باشد و در آن چقدر از دوباره کاری‌ها، کارهای غیرضرور و خاصه خرجی‌ها پرهیز شده باشد، ماهیت دولت‌ها، کارکردهای سیاستگذاری مالی دولت، درجه توسعه‌یافتگی، ساختار نهادی و نظم اجتماعی حاکم را به تصویر می‌کشد. از سوی دیگر، سیاستگذاری‌های انجام گرفته در بطن اسناد بودجه سنواتی، منحصر به تعیین سیاست‌های مالی نیست بلکه همزمان در آن درباره بخشی از سیاست‌های پولی و ارزی و تجاری هم تصمیم‌گیری می‌شود که با اثرگذاری بر متغیرهایی مانند نرخ و ترکیب مالیات‌ها، قیمت انرژی، نرخ ارز و هزینه‌های گمرکی، تولیدکنندگان و کسب وکارهای اقتصادی را متأثر می‌سازد. بر این اساس، نحوه عملکرد دولت در تدوین، تصویب و اجرای قوانین بودجه سنواتی به‌عنوان یک شاخص مؤثر بر نحوه سیاستگذاری دولت و نحوه مدیریت اقتصاد حائز اهمیت است.

حال پرسش مهمی که مطرح می‌شود و در این نوشتار، سعی داریم به آن بپردازیم، این است که آیا دولت در راستای حمایت از تولید و فعالیت‌های مولد اقتصادی، تمهیدات و راهبردهای ویژه‌ای در لایحه بودجه ۱۴۰۴ به عنوان اولین برش عملیاتی از برنامه هفتم توسعه، در نظر گرفته است یا نه. با عنایت به آنکه نحوه تصمیم‌گیری دولت در خصوص موضوعاتی نظیر سیاست‌های مالیاتی، قیمت انرژی و سیاست‌های ارزی و گمرکی، به‌طور مستقیم بر عملکرد واحدهای تولیدی مؤثر است، بنابراین در ادامه، لایحه بودجه ۱۴۰۴ را از این منظر مورد واکاوی قرار می‌دهیم.

ناسازگاری با تولید

نگاهی به سیاست‌های مالیاتی در لایحه بودجه پیشنهادی از ناسازگاری ابزار مالیات در حمایت از تولید و تولیدمحوری خبر می‌دهد. بررسی آمار و ارقام لایحه بودجه ۱۴۰۴، گویای آن است که درآمدهای مالیاتی نسبت به سال گذشته ۳۹ درصد رشد داشته که بیشتر از ارقام تورم پیش‌بینی شده برای سال آتی است. اگرچه جزئیات مربوط به درآمدهای مالیاتی ارائه نشده است، اما به واسطه رشد قابل توجه آن، احتمالاً فشار مضاعفی بر بنگاه‌های اقتصادی در شرایط تورمی اقتصاد کشور وارد شود، در حالی که در پی رکود حاکم بر اقتصاد کشور، انتظار می‌رفت در خصوص مالیات بخش‌های تولیدی بازنگری‌هایی صورت گیرد و در مقابل بخش‌هایی که به‌نوعی از پرداخت مالیات معاف هستند یا به دلیل شفاف‌نبودن سیستم درآمدزایی (همانند فعالیت‌های دلالی، سوداگری و…) در دایره شمول مالیات قرار نمی‌گرفتند، مورد هدف قرار گیرند، نه اینکه بار مالیاتی بر دوش بخش شناسنامه‌دار و رسمی کشور تحمیل شود. از سوی دیگر، سیاست‌های مالیاتی دولت در لایحه پیشنهادی عمدتاً با رویکرد کاهش دامنه شمول حمایت‌های مالیاتی تنظیم شده است. بررسی بندهای مالیاتی لایحه گویای آن است که دولت با محدودکردن دامنه شمول مشوق‌های مالیاتی، قصد بر کاهش مشمولان در برخورداری از حمایت‌های مالیاتی داشته است.

به عنوان مثال اگرچه در قانون بودجه ۱۴۰۳، در راستای سیاست‌های حمایت از تولید، نرخ مالیات موضوع ماده (۱۰۵) قانون مالیات‌های مستقیم اشخاص حقوقی دارای پروانه بهره‌برداری از وزارتخانه‌های ذی‏ربط در فعالیت‌های تولیدی، معادل ۵ واحد درصد کاهش یافت، اما دولت در لایحه بودجه سال آینده، در بند (و) تبصره (۱)، این کاهش نرخ مالیاتی را برای اشخاص حقوقی دارای پروانه بهره‌برداری از وزارتخانه‌های ذی‏ربط‏ که صرفاً در بازار بورس و فرابورس پذیرفته‏ شده‌اند، در نظر گرفته است. همچنین، دولت در لایحه بودجه پیشنهادی برای برخورداری اشخاص حقیقی و حقوقی از کاهش ۱ تا ۵ واحد درصدی نرخ‌های مالیات، موضوع مواد ۱۰۵ و ۱۳۱ قانون مالیات‌های مستقیم، شرط افزایش ۴۰ درصدی درآمد ابرازی را مازاد بر ۱۰ درصد درآمد افزایش یافته ابرازی نسبت به سال قبل در نظر گرفته است و می‌توان گفت که دولت در پی آن است که در سال آتی، صرفاً درآمد اشخاص حقیقی و حقوقی به ازای هر ۱۰ درصد مازاد بر نرخ تورم (که نرخ تورم را ۴۰ درصد در نظر گرفته است)، مشمول ۱ درصد تخفیف در نرخ مالیاتی مالیات کند. افزایش سقف درآمد ابرازی برای برخورداری از معافیت مالیاتی در نظر گرفته شده در قانون مالیات‌های مستقیم، آن هم در شرایطی که فعالان اقتصادی به واسط تنگناهای تأمین مالی، تأمین مواد اولیه، تأمین ارز و… با مشکل مواجه‌اند و زیر ظرفیت بالقوه خود مشغول به فعالیت هستند، گویای این واقعیت است که محدودیت درآمدی دولت، موجب شده دولت در لایحه بودجه پیشنهادی، حمایت‌های مالیاتی را با رویکرد کاهش دامنه شمول واحدهای اقتصادی باز تعریف کند.

به عنوان مثال دیگر، اگرچه در بند (ث) ماده (۱۴) قانون تأمین مالی تولید و زیرساخت مصوب سال ۱۴۰۲، سیاستگذار به منظور حمایت از سرمایه‌گذاری عموم مردم در انواع طرح(پروژه)های تولیدی یا زیربنایی، نرخ صفر مالیاتی را برای آن بخش از سود تقسیم نشده شرکت‌های پذیرفته شده در بورس و فرابورس که به حساب سرمایه شرکت انتقال یافته در نظر گرفته است، اما در لایحه بودجه پیشنهادی ملاحظه می‌شود که این معافیت صرفاً برای شرکت‌های پذیرفته‏شده در بورس و فرابورس که دارای رشته فعالیت «تولید و خدمات ایران‌گردی و جهانگردی» و دارای کد در طبقه‌بندی آی اس آی سی (‏ISIC‏) مرکز آمار ایران و ‏پروانه بهره‌برداری در مراجع ذی‌صلاح هستند، در نظر گرفته شده است. در نظر گرفتن شرط دارای رشته فعالیت «تولید و خدمات ایران‌گردی و جهانگردی» برای بهره‌مندی از معافیت مالیاتی، در عمل به معنای محدود کردن دامنه شمول این معافیت از فعالیت‌های تولیدی و زیربنایی برای یک گروه خاص رشته فعالیت تولید و خدمات ایران‌گردی و جهانگردی است.

از زاویه‌ای دیگر، بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۴، گویای آن است که دولت برنامه مشخصی برای تامین مالی تولید ندارد و با روی‌آوری به سمت اوراق بهادارسازی بدهی شرایط تامین مالی را برای واحدها تولیدی و کسب وکارها دشوارتر و پرهزینه‌تر از سنوات گذشته خواهد کرد. به استناد آمار و ارقام ارائه شده در لایحه پیشنهادی دولت، واگذاری دارایی‌های مالی حدود ۱,۳۸۰ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که نسبت به رقم سال قبل (۳۱۹ هزار میلیارد تومان) افزایش قابل توجه داشته است. با این حال بررسی ارقام نشان می‌دهد ۵۴۱ هزار میلیارد تومان از رقم مذکور ناشی از استقراض از صندوق و ۲۰۰ هزار میلیارد تومان بابت سیال‌سازی بدهی‌ها برای اجرای ماده ۱۰ قانون برنامه هفتم پیشرفت لحاظ شده است. بنابراین میزان انتشار اوراق رقمی در حدود ۵۰۰ هزار میلیارد تومان خواهد بود که نسبت به سال قبل حدود ۱۰۰ درصد افزایش یافته است. این میزان رشد به احتمال زیاد منجر به افزایش نرخ‌های سود و در نتیجه افزایش نرخ تامین مالی تولید خواهد شد. از سوی دیگر، یکی از منابع مالی برای حمایت از سرمایه گذاری کسب وکارها، منابع صندوق توسعه ملی بوده است که به مرور زمان و در اثر عوامل متعدد از جمله افزایش سهم دولت در برداشت از این منابع (هم در چارچوب بودجه سنواتی و هم تامین مالی طرح‌های دولتی و طرح‌های خاص)، بسیار محدود شده است. متأسفانه مشاهده می‌شود این رویکرد در لایحه بودجه ۱۴۰۴ با شدت بیشتری دنبال شده است و دولت در لایحه پیشنهادی مجوز رسمی برای دست‌اندازی به منابع صندوق توسعه ملی را صادر کرده است. علاوه بر این‌ها، در سایه ابهام در سیاست‌های پولی و ارزی و انرژی و غیره، بعید به نظر می‌رسد که بازار سرمایه توان تجهیز منابع لازم را برای رشد ۸ درصدی و تداوم آن داشته باشد. بدین ترتیب مشخص نیست منابع لازم برای رشد و توسعه کشور چگونه قابل تامین است. همچنین، تامین مالی خارجی نیز به شکل نمادین و همانند سال‌های قبل اعداد غیر قابل تحقق در بودجه تعیین شده است.

بلای جان تولید

بررسی سیاستگذاری دولت درباره انرژی در لایحه بودجه پیشنهادی، گویای آن است که روش محاسبه نرخ خوراک و سوخت گاز طبیعی صنایع در سال ۱۴۰۴ مشابه سال ۱۴۰۳ است. از آنجا که در لایحه تغییر روشی در محاسبه نرخ خوراک ایجاد نشده این موضوع می‌تواند اقتصاد را برای بخش‌های مربوطه پیش‌بینی‌پذیر سازد. لیکن به موجب جز (۱-۴) بند (ب) تبصره ۳ لایحه بودجه ۱۴۰۴ مقرر شده است که معوقات گازبهای ناشی از پرداخت پس از موعد جریمه موضوع ماده (۱۹۰) قانون مالیات مستقیم (۵/۲) درصد ماهانه به ازای هر ماه محاسبه و از بدهکاران اخذ شود. اخذ جریمه از معوقه گازبها و برق بهای واحدهای تولیدی، در شرایطی که این واحدها با تگناها و هزینه‌های پیش‌بینی نشده متعددی مواجه‌اند، هزینه تولید را افزایش می‌دهد و ادامه فعالیت را برای واحدهای تولیدی پرهزینه می‌سازد. علاوه بر این، اگرچه در ماده (۲۵) قانون بهبود محیط کسب‏وکار که دولت موظف شده در صورت قطع برق واحدهای تولیدی صنعتی و معدنی، جبران خسارت کند، اما تاکنون به این وظیفه قانونی خود عمل نکرده است، لذا اجرای چنین احکامی تا زمانی که دولت متعهد به وظایف خود نیست، توجیه ندارد و بلای جان نیمه‌جان تولید خواهد بود. همچنین، بررسی تبصره‌های لایحه بودجه ۱۴۰۴، از عدم تدبیر جدی در خصوص رفع ناترازی برق خبر می‌دهد. اگرچه در تبصره ۱۴ برخی احکام در خصوص برق آورده شده با این حال به نظر نمی‌رسد احکام مذکور چاره‌ای برای رفع مساله ناترازی برق و چالش صنایع در تامین انرژی به خصوص در تابستان و زمستان ایجاد کند.

از سوی دیگر، دولت در لایحه بودجه پیشنهادی، در خصوص حقوق گمرکی نهاده‌های تولید، مطابق با قانون بودجه ۱۴۰۳ تصمیم‏گیری کرده است. به این صورت که جز (۲) بند (ذ) تبصره (۱) مقرر شده است که نرخ حقوق گمرکی کلیه ماشین‌آلات و تجهیزات (با رعایت ماده (۳) قانون جهش تولید دانش بنیان مصوب ۱۴۰۱)، قطعات، مواد اولیه و واسطه‌ای تولیدی به ۲ درصد تقلیل یابد. از آنجا که در لایحه بودجه پیشنهادی نرخ ارز مبنای محاسبه حقوق ورودی و مالیات سایر کالاها به جز کالاهای اساسی، برابر نرخ ارز بازار مرکز مبادله طلا و ارز، حدود ۵۰ هزار تومان در نظر گرفته شده است، پیش‌بینی می‌شود که در سال آتی، از این زاویه نیز شرایط برای ادامه حیات واحدهای تولیدی دشوار شود. چراکه افزایش نرخ تسعیر ارز مبنای حقوق ورودی، موجب افزایش چند برابری هزینه واردات مواد اولیه تولید و ماشین‌آلات و تجهیزات تولید خواهد شد. همچنین، این اقدام حجم منابع ریالی موردنیاز برای ترخیص کالاها را افزایش می‌دهد و در مواردی که ترخیص‌ها اعتباری انجام نشود، تولیدکنندگان مجبور به رجوع به نظام بانکی هستند که می‌تواند هزینه تامین مالی تولید را نیز افزایش دهد و از این محل بیم آن وجود دارد که واحدهای تولیدی فعال بیشتری در آینده نزدیک زمین‌گیر و تعطیل شوند.

با توجه به جمیع موارد مورد اشاره می‌توان گفت که تراز کردن منابع و مصارف دولت معیار اصلی تنظیم بودجه به شکل فعلی بوده است و به آثار اقتصاد کلان و به ویژه آثار بودجه بر فعالیت‌های اقتصادی توجه کمتری شده است. از لایحه بودجه ۱۴۰۴ به‌عنوان نخستین برش عملیاتی برنامه هفتم توسعه این انتظار می‌رفت که بزنگاهی برای تحول در سیاستگذاری‌های اقتصادی و سیاسی به نفع تولید رقابت‌پذیر ملی و فراهم ساختن الزامات و پیش‌نیازهای لازم به‌منظور ارتقای آن باشد. با توجه به آنکه مهم‌ترین هدف برنامه هفتم توسعه، رشد ۸ درصدی اقتصاد است. بررسی مفاد لایحه بودجه تقدیم شده از سوی دولت به مجلس، حاکی از این واقعیت است که سیاست حمایتی مشخصی برای ارتقای ظرفیت‌های تولید صنعتی کشور در نظر گرفته نشده است و احکام پیشنهادی از دو ناحیه مالیات و انتشار حجم گسترده اوراق، فشار مضاعفی بر بخش مولد اقتصادی کشور تحمیل خواهند کرد. لایحه بودجه پیشنهادی متأسفانه حاوی این پیام است که نه تنها دولت منبع قابل توجهی برای سرمایه‌گذاری ندارد، بلکه همانند سال جاری، منابع نظام بانکی نیز به طور مستقیم (تسهیلات تکلیفی تعیین شده در قوانین مختلف و لایحه بودجه) و غیرمستقیم (خرید اوراق دولت)، در خدمت تامین منابع برای دولت خواهند بود.

فرزانه صمدیان-پژوهشگر اقتصادی ‌